黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出：“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活。”其中，“幼有所育”和“學(xué)有所教”，涉及兒童早期發(fā)展和教育相互銜接的領(lǐng)域，直接關(guān)系廣大人民群眾切身利益，是我國民生保障制度建設(shè)領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性的環(huán)節(jié)。

　　國外兒童早期發(fā)展和教育領(lǐng)域的服務(wù)定位及政府功能

　　現(xiàn)代社會(huì)中的兒童早期發(fā)展和教育，從供需關(guān)系的多層次、多樣化來看，可視作廣義的服務(wù)。長期以來，世界銀行按公共服務(wù)與非公共服務(wù)“兩分法”來考慮政府功能，如對(duì)公共服務(wù)，政府可交替使用直接提供(借助公營機(jī)構(gòu))、付費(fèi)(包括購買等)、監(jiān)管等工具;對(duì)非公共服務(wù)，由市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，政府依法監(jiān)管。實(shí)際上，各國服務(wù)及相關(guān)政策格局，從純公益、慈善性服務(wù)，到準(zhǔn)公益、非營利服務(wù)，再到微利、純營利性服務(wù)，已形成一個(gè)譜系。不同國家的服務(wù)供給方式各具特色，不少國家公共服務(wù)相關(guān)政策導(dǎo)向也不夠穩(wěn)定。

　　關(guān)于兒童早期發(fā)展，包括保育、營養(yǎng)、健康、安全、早期兒童教育等環(huán)節(jié)。聯(lián)合國教科文組織2011年版《國際教育標(biāo)準(zhǔn)分類》提示，早期兒童教育用以支持兒童認(rèn)知、體格、社交和情感的早期發(fā)展，從培養(yǎng)語言交流為重點(diǎn)的表達(dá)能力，練習(xí)協(xié)調(diào)能力和運(yùn)動(dòng)技能，到相對(duì)系統(tǒng)的學(xué)前教育，開發(fā)融入學(xué)校和社會(huì)必需的技能，為兒童進(jìn)入初等教育做準(zhǔn)備。有研究表明，處于不利環(huán)境的兒童如果錯(cuò)過早期發(fā)展的關(guān)鍵階段，此后彌補(bǔ)成本必然成倍增大。因此，在兒童早期發(fā)展領(lǐng)域，許多發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)政府提供或支持的公共服務(wù)，但并不是都納入義務(wù)教育。

　　關(guān)于教育，《國際教育標(biāo)準(zhǔn)分類》認(rèn)為，正規(guī)教育是指“通過公共組織和被認(rèn)可私人團(tuán)體進(jìn)行的制度化、有目的、有計(jì)劃的教育，其總和構(gòu)成一個(gè)國家的正規(guī)教育系統(tǒng)”，其中，最具公共服務(wù)屬性的是義務(wù)教育制度，即國家依法統(tǒng)一實(shí)施、所有適齡兒童少年必須接受的特定年限的正規(guī)教育，前提是在其強(qiáng)制性、免費(fèi)性、普惠性(無歧視性)三要素上達(dá)成社會(huì)共識(shí)，政府必須做好負(fù)起法定責(zé)任的準(zhǔn)備。目前，已有近200個(gè)國家和地區(qū)立法實(shí)施不同年限的義務(wù)教育。同時(shí)，各國政府和社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)還在為殘疾兒童少年提供特殊教育服務(wù)，在幫扶資助貧困家庭學(xué)生上發(fā)揮主要作用，這些均被視作公共教育服務(wù)制度范疇。

　　兒童早期發(fā)展和后續(xù)教育是相互包容遞進(jìn)的過程，對(duì)這一領(lǐng)域服務(wù)屬性的定位，完全出于各國法律政策的自行選擇。有些國家把社會(huì)組織和企業(yè)引入公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者，政府在購買公共服務(wù)時(shí)可不細(xì)分服務(wù)提供者，即使?fàn)I利性機(jī)構(gòu)參與提供公共服務(wù)，仍可獲得財(cái)政補(bǔ)貼或其他政策優(yōu)惠措施。以上經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)界定幼有所育、學(xué)有所教相關(guān)國家基本公共服務(wù)制度體系的邊界，具有一定參考意義。

　　我國基本公共教育服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)政策定位與實(shí)踐進(jìn)展

　　改革開放以來特別是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，我國服務(wù)領(lǐng)域的定位基本沿用國際組織的“兩分法”。世紀(jì)之交，面對(duì)有些地區(qū)公共服務(wù)因政府包辦而缺乏活力效率的問題，有些地方政府簡(jiǎn)單移用經(jīng)濟(jì)體制改革模式，未經(jīng)合法性論證，就將部分公辦學(xué)�；蜥t(yī)院轉(zhuǎn)賣或移送給民間社會(huì)組織或民營企業(yè)，而對(duì)其提供的服務(wù)又放松規(guī)范和監(jiān)管，致使社會(huì)滿意度下降。隨著21世紀(jì)以來法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，我國逐漸確定了服務(wù)屬性的“三分法”，即把服務(wù)分為公共服務(wù)與非公共服務(wù)，公共服務(wù)再分為基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)兩類。相應(yīng)地，對(duì)基本公共服務(wù)財(cái)政全額保障，免費(fèi)或基本免費(fèi)提供;對(duì)非基本公共服務(wù)財(cái)政資助、補(bǔ)貼或購買，個(gè)人分擔(dān)成本，限制收費(fèi)水平，鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本參與;對(duì)非公共服務(wù)允許民間資本自主定價(jià)，選擇營利運(yùn)作方式。

　　2007年，黨的十七大報(bào)告最先在黨的代表大會(huì)報(bào)告中確認(rèn)基本公共服務(wù)均等化概念。歷次國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃顯示，以“十一五”規(guī)劃綱要(2006—2010年)提出基本公共服務(wù)均等化為起點(diǎn)，“十二五”規(guī)劃綱要(2011—2015年)提出非基本公共服務(wù)改革方向。多年來，我國監(jiān)管基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)、非公共服務(wù)的法律法規(guī)逐步健全，尤其在教育領(lǐng)域，我國已走在多數(shù)發(fā)展中國家和部分發(fā)達(dá)國家前面。

　　2012年黨的十八大報(bào)告重申基本公共服務(wù)均等化，并要求努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。此后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)基本公共服務(wù)作出更為精準(zhǔn)定位。2013年黨的十八屆三中全會(huì)文件圍繞推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作出新部署。2015年黨的十八屆五中全會(huì)文件要求增加公共服務(wù)供給、創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。“十三五”規(guī)劃綱要(2016—2020年)專列包括公共教育在內(nèi)的八項(xiàng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單。2017年黨的十九大報(bào)告首次提出到2035年“基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”的總體目標(biāo)。2018年黨的十九屆三中全會(huì)文件提出，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一，并首次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。

　　綜觀黨的十八大以來基本公共服務(wù)相關(guān)政策進(jìn)展和實(shí)效，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)全黨全國人民，勝利完成“十二五”規(guī)劃，順利實(shí)施“十三五”規(guī)劃，一大批惠民舉措落地實(shí)施，人民生活不斷改善，全國城鄉(xiāng)全面普及了九年義務(wù)教育，貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃順利實(shí)施，學(xué)生資助體系基本覆蓋從學(xué)前到研究生各個(gè)階段，特殊教育有了長足進(jìn)步，各級(jí)各類教育事業(yè)取得新的顯著成就。預(yù)計(jì)2020年我國“基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高”的目標(biāo)可望如期實(shí)現(xiàn)。

　　根據(jù)《決定》的新部署，健全包括幼有所育、學(xué)有所教在內(nèi)的國家基本公共服務(wù)制度體系，將以注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)為牽引，促進(jìn)公共服務(wù)資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜，扎實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不斷筑牢保障群眾基本生活的制度基礎(chǔ)，讓全體人民有更多、更直接、更實(shí)在的獲得感、幸福感、安全感。

　　新時(shí)代健全國家基本公共教育服務(wù)制度體系的重點(diǎn)

　　習(xí)近平總書記深刻指出，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，要不斷促進(jìn)教育發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進(jìn)社會(huì)公平正義。健全與幼有所育、學(xué)有所教相關(guān)的國家基本公共服務(wù)制度體系，是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代切實(shí)保障教育公平的重大戰(zhàn)略舉措。按照《決定》的新部署，并結(jié)合近年來國家層面政策的演進(jìn)，健全這一系列制度體系的重點(diǎn)有以下三個(gè)方面。

　　第一，健全國家基本公共教育服務(wù)制度體系，需要著重補(bǔ)齊兒童早期發(fā)展的短板。我國兒童早期發(fā)展分為0—3歲和3—6歲兩大階段，其中，發(fā)展0—3歲嬰幼兒早期教育，需要與同一階段多元多樣、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)相銜接，以幼兒園和婦幼保健機(jī)構(gòu)為依托，形成面向社區(qū)、指導(dǎo)家長的公益性嬰幼兒早期教育服務(wù)模式，分類探索試點(diǎn)農(nóng)村兒童早期發(fā)展相關(guān)基本公共服務(wù)制度。對(duì)3—6歲兒童，需要持續(xù)擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育服務(wù)資源。按群體劃分，重點(diǎn)資助家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童(含建檔立卡家庭兒童、低保家庭兒童、特困救助供養(yǎng)兒童等)、孤兒和殘疾兒童。按地域劃分，重點(diǎn)在中西部農(nóng)村地區(qū)推展“一村一園”策略，配合國家脫貧攻堅(jiān)后續(xù)政策行動(dòng)，使“全程干預(yù)、全面保障”的0—6歲兒童早期發(fā)展體系建設(shè)緊緊鎖定在集中連片特殊困難地區(qū)。

　　第二，健全國家基本公共教育服務(wù)制度體系，重中之重是推動(dòng)義務(wù)教育從均衡發(fā)展邁向城鄉(xiāng)一體化。我國義務(wù)教育已依法全面納入公共財(cái)政保障制度體系，從黨的十九大到十九屆四中全會(huì)接續(xù)部署推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，就是在均衡發(fā)展基礎(chǔ)上的更高要求。為此，需要強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃，把義務(wù)教育事業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化進(jìn)程融為一體，基本消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，加快推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)一體的學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，辦好每所公辦學(xué)校尤其是農(nóng)村公辦學(xué)校，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)校長教師交流輪崗制度化與常態(tài)化，進(jìn)而在有條件的市域內(nèi)推動(dòng)均衡發(fā)展，推進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)待遇同城化，實(shí)現(xiàn)常住人口基本公共教育服務(wù)全覆蓋，努力讓每個(gè)學(xué)齡兒童少年都能享有公平而有質(zhì)量的義務(wù)教育。

　　第三，健全國家基本公共教育服務(wù)制度體系，必須更好適應(yīng)殘疾青少年兒童和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的特定需求。面向殘疾人的特殊教育制度是國家基本公共服務(wù)制度體系的重要組成部分，政府依法作為實(shí)施特殊教育主體，將按國家法規(guī)和政策規(guī)劃的要求，確保2020年基本實(shí)現(xiàn)市(地)和30萬人口以上、殘疾兒童少年較多的縣(市)都有一所特殊教育學(xué)校。各級(jí)各類學(xué)校將積極創(chuàng)造條件接收殘疾人入學(xué)，推進(jìn)適齡殘疾兒童少年教育全覆蓋，全面推進(jìn)融合教育，促進(jìn)醫(yī)教結(jié)合，確保到2030年全國殘疾兒童少年享有從義務(wù)教育到高中階段教育的12年免費(fèi)教育。此外，全面健全學(xué)生資助體系，是持續(xù)阻斷貧困代際傳遞的關(guān)鍵舉措，在《決定》就堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果作出新部署后，教育領(lǐng)域需要面向所有家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，完善精準(zhǔn)資助體系，確保在各個(gè)學(xué)段應(yīng)助盡助，進(jìn)一步夯實(shí)民生保障制度的基石。

　　健全與幼有所育、學(xué)有所教相關(guān)的國家基本公共服務(wù)制度體系，是《決定》深入貫徹黨的十九大精神作出的新部署。當(dāng)前，在各級(jí)黨委政府依法擔(dān)負(fù)健全基本公共教育服務(wù)制度體系、促進(jìn)教育公平的主責(zé)的同時(shí)，學(xué)校和社會(huì)各界將全力支持、積極參與健全國家基本公共教育服務(wù)制度的過程，共同努力提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，為構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系打下更為堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

　　(作者系國家教育咨詢委員會(huì)秘書長、教育部教育發(fā)展研究中心原主任)